La politique de l’eau d’irrigation au Maroc a été, pendant longtemps, assimilée à la politique des barrages. L’acte de stocker l’eau dans des barrages transforme « l’eau du ciel » en une « eau de l’Etat » (Pascon, 1978) et pourvoit les pouvoirs publics d’un redoutable outil de gouvernance. Car, « au Maroc gouverner c’est pleuvoir », selon la boutade très galvaudée du maréchal Lyautey, mais qui demeure d’une actualité brulante de ce lien très fort entre eau et politique.

Très tôt, le potentiel hydraulique et les surfaces irrigables du pays furent estimés. Pascon (1984) soulignera l’étonnante concordance des estimations réalisées à des intervalles très espacées dans le temps (1878, 1928, 1961) et qui situaient ce potentiel autour de 15 à 17 milliards de mètre cube et les terres irrigables à un peu plus d’un million d’hectares. Ces évaluations seront prémonitoires. L’année 1964, le Roi Hassan II fera de l’irrigation d’un million d’hectares un projet de règne et consentira d’énormes investissements au développement de la grande hydraulique. « Nous avons lancé un défi au temps et à nous-mêmes et avons décidé de réaliser le million d’hectares irrigués », devrait-il rappeler en 1974 au moment de l’inauguration du barrage de l’Oued Makhazine, dixième grand barrage du Maroc.

L’option fut ainsi prise pour un modèle de développement fondé sur l’agriculture où les fellahs, qui constituaient la grande majorité de la population marocaine, se révèleraient de véritables défenseurs du trône (Leveau, 1976). Swearingen (1987) verra dans cette politique de l’eau « l’exécution contemporaine d’une vision coloniale du développement, et l’accomplissement d’une destinée tracée par les auteurs de la politique coloniale française pendant les années trente et quarante », notamment dans des périmètres irrigués assez différents comme le Tadla, le Gharb et le Haouz (Préfol, 1986 ; Pascon, 1983). En effet, le protectorat français a très tôt compris l’importance de l’irrigation en abandonnant sa politique du blé au Maroc, cet ancien « grenier de Rome », en faveur d’une agriculture irriguée sur le modèle californien et destiné en partie à l’exportation des agrumes. Entre 1929-1933, en effet, « une demi-douzaine de missions coloniales françaises visitent la Californie. » (Swearingen (1987). Et entre 1929-1956, 14 barrages ont été construits qui, déjà, mobilisaient 1.920.000 mètre cube et irriguaient 212.450 Hectares.

Coordination hiérarchique

Le fait majeur de la mise en œuvre de cette politique de l’eau fut, après l’indépendance, la création de l’Office National de l’Irrigation (1961) puis son remplacement par neuf Offices Régionaux de Mise en Valeur Agricole (1966) chargés de gérer neuf grands périmètres irrigués choisis par l’État et jugés à fort potentiel agricole. L’objectif du million d’hectares à l’horizon 2000¹ fut consolidé par des investissements conséquents pour la construction d’un grand barrage par an et la mise en place d’un important dispositif administratif et institutionnel et la promulgation de textes législatifs applicables à l’eau d’irrigation. Le Code des Investissements Agricoles promulgué en juillet 1969 (CIA) regroupe 49 textes, dont la plupart sont consacrés à l’aménagement hydro-agricole. Ce code réaffirme la domanialité de l’eau², fixe les obligations réciproques de l’État et des agriculteurs et s’institue comme le référentiel de l’intervention de l’État dans la Grande Hydraulique.

La politique de l’eau fut ainsi guidée par une vision sécuritaire et politique à travers le rapport au monde rural et à la notabilité rurale et par une stratégie de développement agricole pour assurer l’autosuffisance alimentaire et promouvoir les exportations agricoles. La légitimité de l’intervention de l’État repose donc sur de gros investissements et sur une coordination hiérarchique de la gestion de l’eau. Pour contrôler l’exploitation des ressources hydrauliques, l’État a réalisé des équipements hydrauliques, exécuté les travaux d’équipement interne, imposé un remembrement des terres, des trames d’irrigation, des assolements et des techniques culturales. Dans les grands périmètres, le pouvoir de mobilisation et de contrôle de la ressource en eau est détenu par les autorités publiques par l’intermédiaire des équipes disposant de grands moyens techniques et financiers. En effet, durant les trois premières décennies de l’indépendance, entre 1/3 et 1/4 de l’investissement public a été alloué au secteur agricole, et entre 1/2 au 2/3 de celui-ci visait la Grande Hydraulique (Akesbi et Guerraoui, 1991). Ce choix politique a certes permis le développement de pôles nationaux d’agriculture moderne et a amorti les effets de sécheresses récurrentes, mais il a concentré les investissements dans le 1/10 de la superficie agricole utile du pays produisant ainsi des disparités territoriales et une allocation inégale des ressources. Toutefois, depuis une vingtaine d’années, les investissements publics dans l’irrigation vont vers les subventions en irrigation localisée notamment, alors qu’une grande partie des investissements en agriculture irriguée vient d’agriculteurs privés (puits, forages).

Bilan mitigé de la coordination participative dans la GH

La politique de l’eau d’irrigation est très influencée par le débat dans le monde sur les modèles de gestion de l’eau d’irrigation. La crise de l’irrigation est de plus en plus regardée comme le résultat de la défaillance des systèmes de gouvernance (UNESCO/WWAP, 2003 ; UNESCO/WWAP, 2006). Le modèle centralisé étatique de gestion de l’eau d’irrigation a montré ses limites partout dans le monde. Des modèles alternatifs comme la gestion participative de l’irrigation (Coward, 1980) ou le partenariat public – privé (Préfol et al, 2006) sont expérimentés.

Le Maroc ne restera pas à l’écart de ce mouvement mondial et ses effets se ressentiront sur sa politique de l’eau comme nous tenterons de l’illustrer à travers la présentation succincte de deux expériences, l’une de gestion participative et l’autre de partenariat public-privé. Les années 1980 ont été marquées par l’avènement du Plan d’Ajustement Structurel conduisant au désengagement de l’État. C’est dans ce contexte national et international qu’au Maroc une nouvelle doctrine de Gestion Participative de l’Irrigation (El Alaoui, 2004) a été négociée avec les bailleurs de fonds, depuis le rapport de la Banque mondiale de 1993 (Groenfeldt et Svendsen, 2000), pour optimiser le fonctionnement et améliorer la rentabilité financière des Offices Régionaux de Mise en Valeur Agricole, et transférer la gestion de l’eau d’irrigation aux « usagers ». La promulgation de la loi n°02-84 et son décret d’application de 1992 ont organisé le cadre juridique pour déléguer la gestion de l’eau d’irrigation à des agriculteurs organisés dans des « Associations des Usagers des Eaux Agricoles » (AUEA). C’est ainsi que 1 633 AUEA furent créées à l’instigation des services techniques de l’État (El Alaoui, 2004).

La loi n°10 – 95 en 1995 allait unifier tous les textes relatifs à l’eau au Maroc, réorienter fondamentalement la gestion de la ressource et appuyer la décentralisation de la gestion de l’eau par la création de sept Agences de Bassin Hydraulique (ABH) à l’échelle régionale. Cette restructuration intervient suite à la conférence de Dublin en 1992 promouvant la doctrine de la « gestion intégrée des ressources en eau » (GIRE).

Le passage d’une coordination hiérarchique à une coordination participative ne fut pas aisé en raison de l’opposition entre les défenseurs de ces deux modèles alternatifs : l’un inspiré par un courant libéral (redéploiement de l’État, libéralisation des marchés, privatisation des industries étatiques, etc.), l’autre par un courant « participatif », voulant démanteler le modèle d’action hiérarchique (Kuper, 2011). Ainsi, la mise en place des AUEA s’est heurtée à deux principales contraintes : d’un côté, le technicien qui n’était pas prêt à céder ses prérogatives à des associations d’irrigants jugées incompétentes pour gérer de grands équipements hydrauliques, de l’autre, le paysan qui considérait que la reprise en main de grands équipements souvent en déliquescence n’était pas une « bonne affaire ». Le ministère des Finances devait porter le coup de grâce au transfert de la gestion de l’eau aux usagers, en annulant la décision du ministère de l’agriculture de laisser 20% des redevances de l’eau aux associations d’irrigants. Sans envie d’existence de par et d’autre, sans moyens financiers, le projet des AUEA était mort-né. En conséquence, ces AUEA sont restées la plupart du temps des coquilles vides (Herzenni, 2002).

Engagement des bailleurs de fonds en faveur de la coordination participative dans la PMH

La doctrine de la gestion participative en irrigation a été fortement liée aux négociations avec les bailleurs de fonds, qui conditionnaient souvent leur cofinancement à la mise en place des AUEA. La gestion participative fut expérimentée dans un périmètre dit de « Petite et Moyenne Hydraulique » (PMH) dans le cadre du projet Moyen Sebou, au Nord du Maroc. L’étude de faisabilité de ce projet a été réalisée dans les années 1984, pendant la période où prévalait la coordination hiérarchique, et fut techniquement conçue sur le modèle de la grande hydraulique avec l’aménagement de 6500 ha et la mise en place d’une gestion centrale par le département de l’agriculture. Toutefois, la réalisation de ce projet, durant les années 1994, a coïncidé avec ce débat international et national sur la Gestion Participative de l’Irrigation des années (1994). L’adoption de ce mode de gestion sera une condition suspensive pour que le bailleur de fond, l’Agence Française de Développement (FDA) en l’occurrence, libère les fonds nécessaires à la réalisation des aménagements et des équipements. Concrètement, les agriculteurs, futurs usagers, devront s’organiser dans des AUEA et dans des fédérations des AUEA et gérer directement l’eau d’irrigation.

Pour rendre effective la gestion participative du périmètre et le gérer de manière autonome, les AUEA ont recruté des salariés et livré l’eau aux agriculteurs moyennant leur contribution financière. Pour résoudre les problèmes techniques et financiers liés à la gestion de l’irrigation, les AUEA ont mis en place des règles simples de gestion de l’irrigation qui tranchent avec les lenteurs des procédures administratives habituelles (tour d’eau, jours de pointe quand les agriculteurs demandent à irriguer, recouvrement des redevances, achat à l’avance d’un matériel de maintenance et de rechange, entretien du réseau). L’originalité de ce mécanisme d’appropriation est que les règles de gestion participative soient le résultat d’un consensus des agriculteurs et d’un travail d’élaboration commune des dirigeants des AUEA et des fédérations, d’un côté, et de l’équipe technique de l’administration, de l’autre.

L’action des agriculteurs s’étendra de la gestion participative à la contribution au développement du territoire rural, notamment dans l’AUEA Loudaya sur plus de 800 ha, dont l’expérience est considérée comme « success story » dans la zone. Ce cas illustre la façon dont les agriculteurs se sont progressivement appropriés et ont mis en pratique la gestion participative de l’eau d’irrigation et les équipements agricoles, et sont par la suite passés de la gestion d’un projet d’irrigation au projet de construction d’un territoire de développement (Kadiri, 2012).

Dans ce périmètre irrigué, aménagé par les soins de l’État et géré par les bénéficiaires, une reconfiguration des rapports de pouvoirs et du leadership local est à l’œuvre. Les AUEA deviennent l’arène politique où s’affrontent des visions de projets de société portés par les traditionnels détenteurs du pouvoir, les notables, et de jeunes leaders qui émergent en accédant aux postes de responsabilité dans ces AUEA. En s’assurant des positions de direction dans les AUEA et en démontrant leur efficacité dans la gestion de l’eau, ces jeunes leaders s’assurent une position de pouvoir dans la société. Cette position sera consolidée par de nombreuses initiatives de mobilisation de l’action collective dans le cadre de coopératives agricoles ou d’association de développement territorial pour l’adduction d’eau potable, la réhabilitation de la mosquée ou la mise en valeur agricole. Ce qui ouvre à ces nouvelles élites des possibilités d’occuper l’espace publique et d’y légitimer leurs positions de pouvoir. Les nouveaux leaders se positionnent désormais à côté des notables traditionnels, notamment pour siéger au niveau des conseils communaux. L’association d’irrigants devient une arène de compétition où la gestion de l’eau est un levier dans la stratégie des coalitions en compétition lors des élections communales, par exemple. Ainsi, la multiplication des casquettes des leaders locaux, leur implication, ainsi que leur interférence avec les communes rurales font que la gestion participative de l’eau d’irrigation est un facteur déterminent dans l’échiquier politique local.

Ce cas d’étude démontre que la participation des paysans, même a posteriori, à un projet préalablement conçu par les technocrates de l’État, a constitué pour ces derniersune occasion d’apprentissage et d’initiation à la gestion de la chose publique, et surtout à la démystification de l’omnipotence de l’État. Dans ce processus, tandis que les techniciens s’égosillent à mettre en avant l’ignorance des paysans et leur incapacité à saisir les rouages techniques du projet et moins encore à en assurer la gestion, les agriculteurs découvrent les fébrilités de l’État en même temps que l’étendu de leurs droits. Parfois, faute de prendre les décisions, les agriculteurs ont appris à les contester, ou du moins à les refuser, amenant l’État à composer, à chercher des compromis ou des compromissions. Les fédérations des AUEA se déclarent même défenseurs de l’environnement en intentant un procès à la ville de Fès contre la pollution de l’oued Sebou. En tout cas, les prémices d’un nouveau mode de gouvernance impliquant les gouvernés dans la prise de décision, ou du moins faisant semblant de tenir compte de leur avis, sont mises en place. 

Coordination partenariale

Le projet pilote El Guerdane est une expérience inédite au Maroc de mobilisation et distribution de l’eau par un acteur privé. Il concerne un périmètre assez particulier situé à El Guerdane, dans le Souss, une zone très affectée par la pénurie en eau et vise à fournir de l’eau à des agrumiculteurs-exportateurs. La réalisation et la gestion de ce périmètre par le secteur privé sont souvent citées comme réussite pour justifier la mise en avant de ce modèle d’action et de coordination de gestion de l’eau d’irrigation (Houdret, 2008).

Le projet pilote, appuyé par des bailleurs de fonds internationaux (IFC, 2004), alimente environ 600 exploitations agrumicoles exclusivement sur une superficie totale de 10 000 ha. L’eau est conduite à partir d’un barrage situé à 90 Km. En 2004, l’appel d’offre pour le projet a été remporté par le groupe Omnium Nord Africain (ONA). L’analyse du montage financier, technique et administratif particulier de ce projet fait dire à A. Houdret qu’il s’agit d’une privatisation à travers une « royalisation ». Quant à l’analyse de la carte des bénéficiaires, elle montre que le projet sécurise la production agrumicole de 600 exploitants triés sur le volet. La nature du lien entre ces privilégiés et le pouvoir rappelle et reproduit l’alliance des élites rurales au Makhzen, historiquement scellée par l’attribution des ressources en terre et en eau à des notables, et actuellement à des entrepreneurs de l’agriculture et à de nouveaux propriétaires terriens.

Ce cas de partenariat public-privé est considéré comme pionnier par des institutions internationales et par le département de l’agriculture. (IFC 2004 ; Gueddari 2006). Ce projet substitue une coordination partenariale à la coordination hiérarchique et étatique jusque-là dominante. Les acteurs publics, le secteur privé et la société civile se trouvent impliqués dans la gestion de l’eau.

Dans un document récent publié par le Ministère de l’Agriculture marocain, nous relevons : « Après la réussite du projet El Guerdane, qui est le premier projet PPP concrétisé dans le domaine de l’irrigation, des études de structuration de la mise en gestion déléguée du service de l’eau ont été lancées pour 8 périmètres : Loukkos (30 300 ha), Tadla (109 000 ha), Doukkala (104 600 ha), Gharb (113 350 ha), Moulouya (77 280 ha), Haouz (143 00 ha), Chtouka Ait Baha (14 000 ha) et Azzemour Birjdid (2 500 ha) ».

Dans cet extrait, l’intention d’abandonner la gestion participative en faveur de la privatisation de la gestion de l’irrigation des périmètres de Grande Hydraulique est clairement annoncée. Dans la mesure où les AUEA continuent à exister formellement, cette situation reflète une logique composite de l’État, partagée entre un modèle d’action participatif et un modèle de délégation au secteur privé. Alors qu’en PMH l’adoption de la GPI est toujours d’actualité, le débat aujourd’hui est tourné vers le modèle PPP et les systèmes d’irrigation économes en eau³ au niveau de la GH. Ces systèmes sont fondés sur une logique d’investissement basée sur les subventions étatiques et sur des solutions techniques liées à la productivité agricole et à la rationalisation de la ressource en eau. Mais ces systèmes font encore débat sur le plan international quant à la réalité de l’économie d’eau qu’ils ambitionnent. En tous cas, le risque des nouveaux modes de gouvernance est de se traduire par la marginalisation croissante des petites exploitations agricoles ou le déclenchement de conflit entre les acteurs impliqués dans la gestion et l’usage de l’eau.

Dans sa thèse, Houdret dévoile les différents types de conflits autour de l’eau générés par cette gestion privative :

• les conflits entre agriculteurs en général ;
• les conflits entre agriculteurs de grandes et de petites exploitations ;
• les conflits entre agriculteurs et l’Office Régional de Mise en Valeur Agricole ;
• les conflits entre les utilisateurs d’eau potable et ceux d’eau agricole ;
• les conflits entre usagers d’eau potable.

Au final, la politique de l’eau d’irrigation au Maroc fut imprégnée des débats internationaux sur le modèle de coordination à adopter. C’est de la sorte qu’en 50 ans d’indépendance, cette politique donne l’image d’un laboratoire où divers types de coordination de la gestion de l’eau ont été expérimentés. Le bilan de cette politique est mitigé : la coordination participative en GH est un « fiasco » mais ses résultats paraissent encourageants dans les PMH, du moins dans le cas de Sebou ici présenté. Actuellement, la politique tend franchement vers une libéralisation du secteur par délégation de la gestion de l’irrigation. Toutefois, sans négociation préalable, notamment en impliquant les agriculteurs dans ces processus, la question de la gouvernance de l’eau et de la sécurité sociale se pose plus que jamais dans un contexte où la rareté de la ressource est devenue un défi majeur